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對國家公園自然資源所有權問題的探討

   日期:2019-08-26     來源:中國環境報    瀏覽:1    評論:0    

  當前,隨著改革不斷深入,自然資源所有權分配成為實踐難題。開展對國家公園自然資源所有權問題的探討,不僅在實踐層面具備先行先試的條件,也有利于解決國家公園體制試點和改革過程中遇到的自然資源所有權分配難題。

  國家公園自然資源特征

  目前,我國已開展10個國家公園體制試點,分別為三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、云南普達措和海南熱帶雨林國家公園體制試點。國家公園堅持生態保護第一的理念,自然資源的開發和利用受到嚴格制約,突出表現出以下3方面特征。

  一是國家代表性。主要體現在具有國家象征、屬于重要的自然生態系統、國民認同度高等3方面。例如,三江源國家公園是我國長江、黃河、瀾滄江的發源地,具有國家象征意義,同時區域內發育和保持著世界上原始、大面積的高寒生態系統。

  二是公益性和公共性。從價值屬性看,國家公園自然資源更加強調生態保護和公眾享受,與空氣資源類似,具有公益性和公共性特征。同時,國家公園自然資源具有非排他性和非競爭性,因此具有公共性特征。

  三是弱經濟性。弱經濟性是指國家公園自然資源很難大范圍轉化為自然資源資產。國家公園范圍內的礦產資源等經濟性自然資源不能被開發或利用,不能轉化為自然資源資產。國家公園提倡設立生態管護公益崗位,吸收當地居民參與國家公園和自然環境教育,但是此類活動只能在小范圍進行,其收益是由住宿、餐飲、向導等費用構成,并未對自然資源進行直接人力介入,是一種特殊形態的自然資源資產。因此,筆者認為國家公園自然資源具有弱經濟性特征。

  國家公園自然資源所有權性質

  國家公園自然資源所有權具有公權性特征。《建立國家公園體制總體方案總體方案》指出“以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標”,表明國家公園自然資源具有公益性特征。這實際上也是對《憲法》第九條的重申,即國家在憲法上的所有權,也就是公權。目前我國國家公園試點區的自然資源有部分屬于集體所有,如《武夷山國家公園條例(試行)》規定,武夷山國家公園應當適度、逐步提高國有自然資源的比例,國家公園內屬于集體所有的土地以及地上各類自然資源,確因保護需要的可以依法征收或者通過租賃、置換等方式進行用途管制。但是,其中“國有自然資源”是指確權登記后的自然資源,是國家或集體在民法上的所有權,實質也是自然資源國家所有憲法公權的具體體現。因此,筆者認為國家公園自然資源具有公權性特征。

  國家公園自然資源資產所有權是物權。自然資源資產是自然資源經過人力介入形成的可交易資源產品,且所有權主體和客體十分明確,具有強烈的排他性。所有權主體可以行使占有、使用、處分、收益的權利。例如,礦山企業依據《中華人民共和國礦產資源法》有償取得采礦權,開采了礦產資源并對資源產品進行了市場交易,形成自然資源資產。盡管國家公園自然資源具有弱經濟性,但就具體國家公園自然資源資產所有權而言,與普通自然資源資產無異。因此,筆者認為國家自然資源資產所有權是物權。國家公園自然景觀等自然資源,盡管具有很強的公共性和公益性,但出于生態保護考慮,需要限制有償使用或特許經營,應盡快推動相關立法。

  國家公園自然資源所有權“物權化”存在一定弊端。受自然資源所有權“物權化”影響,實踐中容易出現將自然資源所有權混淆等同于自然資源資產所有權的情況。自然資源所有權“物權化”存在一定弊端。“物權化”的本質是開發利用自然資源,追求最大化的經濟價值,忽略了自然資源生態價值等公益性價值。然而,國家公園自然資源具有公共性、公益性、弱經濟性特征,只有極少數自然資源在一定條件上可以轉化為自然資源資產。因此,國家公園自然資源所有權“物權化”只能調節部分自然資源,不利于國家公園自然資源的整體保護。

  對國家公園自然資源管理的建議

  通過上述分析,為有效解決國家公園自然資源所有權分配問題,推動國家自然資源資產管理體制和國家公園體制建立健全,筆者提出以下建議。

  首先,明確國家公園自然資源有償使用和特許經營范圍。國家公園自然資源具有弱經濟性,但為保障國家公園原住民的生存權和發展權,需要開展少數自然資源的有償使用和特許經營等活動。目前,《三江源國家公園條例(試行)》等國家公園條例對自然資源的開發利用做了禁止性規定,但未明確國家公園自然資源有償使用范圍。例如,水資源是否可以開展有償使用、自然景觀生態體驗是否納入有償使用范圍等。

  建議在自然資源立法或國家公園立法相關工作中,明確國家公園自然資源有償使用的主體、準入條件和具體范圍。建議國家公園原住民個人不納入自然資源有償使用主體,保護國家公園原住民草原承包經營權、林地承包經營權等民事權利,自然資源有償使用涉及以上權利的應依法給予補償。建議太陽能、潮汐能等永久性自然資源不納入有償使用范圍,水資源等可再生自然資源有償使用應受到嚴格限制,明確自然資源有償使用的上限和下限,處理好生態保護與保障民生之間的關系。出于生態保護的角度考慮,建議礦產資源等不可再生資源的有償利用應予以明確禁止。

  其次,完善人大監督機制。政府行使國家所有權是法律授予的重要職權,理應接受人大監督。但目前,對自然資源國家所有權行使的監督缺乏針對性、可操作性和執行性,且缺乏專門立法監督,容易讓自然資源國家所有權成為政府或個人謀取地方利益甚至個人利益的合法性外衣,導致自然資源被浪費或破壞,令自然資源國家所有權喪失原有之義。

  人大監督是國家所有權制度的重要組成部分,針對自然資源國家所有權行使缺乏人大監督的情況,應通過專門立法明確人大對政府行使自然資源國家所有權享有監督權,完善自然資源國家所有權制度。建議在立法中明確國家行使自然資源所有權應對人大負責,受人大監督。同時,對一些自然資源單行法做相應修改。建議制定自然資源資產人大監督法律或條例,規定自然資源資產所有權的人大監督問題。(李款 何亮)作者單位:三江源國家公園管理局

 
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